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专家论点:资源价格改革 水价上涨大势所趋
2007-1-18更新 来源:本站原创 作者:佚名 阅读:
 前言
    1月12日,广州市民陈先生被小区物业管理公司告知,从1月起,他所在小区自来水的价格将由原来的0.9元/立方,调整为1.95元/立方,这是广州市对生活用水的又一次大幅度调价。生活节俭的陈先生被吓了一跳,但又不得不接受这个现实。他随即发现,其实,广州的水价还算是低的。北京市的综合水价早在2005年就已经被调整到了3.7元/立方,有报道称,北京市的水价今后可能会涨到8元/立方左右,甚至更高。
    不仅仅广州、北京,2005年以来,国内许多大城市水价纷纷大幅度上涨。长期以来,资源的高成本和低价格之间的矛盾引爆了资源价格改革。以水价上调为代表,国家对水、电、石油天然气、土地、煤炭等五大资源重新定价的改革正在全面展开。
    国家发改委副主任张平此间表示,“今后,资源价格要逐步提高,价格要体现资源的稀缺性”。
   
    有人惊呼:中国廉价资源时代终结了!
    12月4日在北京召开的全国物价局长会议传出消息,资源性产品的价格改革将成为2006年的一个“重头戏”。其中,水价改革将在明年正式启动。这是最近一段时间来关于资源性产品价格改革的各种信号中最明确的一个,也是最为具体的一个。
    这是中国经济摆脱粗放式发展模式、正视资源匮乏的局面、真正融入国际经济体系的第一步。但是,要恢复资源的本来价值,中国政府面临着重重考验。
    就水定价改革来说,难点之一是不只是一个经济范畴,同时是政治问题;另一个难点是,如何建立健全科学合理的资源定价机制,否则改革可能会出现问题。此外,如何根据国民的经济承受能力逐步到位,在调整水价的同时体现社会责任,如在价格改革机制中设计补贴机制,都考验着政府的执政技巧。
    问题还不仅这些,一个奇怪的现象是,在水价不断上涨的同时,水生产企业却大部分亏损。中国人民银行发布的最新数据显示,我国半数以上的水生产与供应企业亏损。导致这种现象的原因之一是生产水的成本不清晰,水生产与供应企业缺乏有效的监督。资源价格提高后,公众多支付的成本要由国家用于修复、保护资源,在还原资源真正价值的同时,不要让一些机构钻了空子,成为谋取暴利的工具。
    可以想见,未来若干年内,包括水在内的资源价格还将持续上涨。这会给中国经济带来什么样的影响?如何理顺资源的定价机制和资源分配机制?如何保证资源提价真正为民众带去实惠?
    针对上述问题,清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛、中国水利水电科学研究院水资源研究所沈大军博士、亚洲开发银行驻中国代表处高级官员周遥舟、北京大学经济学院国际经济与贸易系主任王跃生、摩根士丹利亚太区经济学家谢国忠、中国人民大学行政管理系主任毛寿龙、中银国际首席经济学家曹远征等各界专家齐聚“天下论衡”。本论坛由李振华主持。
    (文/东升)
    北京、广州报道
   
    廉价资源时代终结?
    主持人:2005年以来,国内一些大城市的水价又开始纷纷大幅度上涨。有报道称,北京市的水价今后可能会涨到每立方米8元左右,甚至更高。目前,我国的居民、工业用水价格水平(按照可支配收入)与国外相比,是否定价明显偏低?
   
    谢国忠:北京的情况是缺水,主要通过南水北调或海水淡化的途径获取水资源,这些途径的成本很高,决定了北京相对全国其他一部分地区来说,水费要调整到比较高的位置。谈到和外国相比,这要具体情况具体分析,中国的人均收入在国际上偏低,淡水资源也很缺乏,不像美国,独揽了全世界三分之一的淡水资源,我们特有的情况决定了我国水费水平和国外是没有可比性的。
   
    沈大军:我国目前综合水价跟国外相比并不低。北京居民一家三口用水量是10立方左右/月。居民生活用水平均3.7元/立方,生活用水上的支出一年就是400多元,占收入的1%左右。欧洲水价相对会高一点,但美国水价并不高。我们不能因为老百姓能承受就涨价,这不仅仅是资源稀缺、老百姓能掏多少钱的问题,还涉及到生产水的成本问题。
   
    傅涛:国际上有报告称,生活用水占家庭收入的2%-3%是正常范围。
   
    王跃生:刚才沈先生讲到,中国的水价是不便宜的,我也同意这一观点。我看到的一个文献说,如果每立方水的绝对价格按照人民币计算,瑞典是4.8元,荷兰是5.1元,欧洲其它发达国家折合人民币6元-8元,但是相对于他们的收入来讲,这一水平并不高。当然,香港20元,东京是22.8元,还是相对较高的。中国的水资源非常短缺,水的人均拥有量比世界人均水平低得多,这就使中国的水不可能便宜。
   
    由此可见,即使现在中国水资源价格相对收入不是很便宜,但是未来还会涨。有资料称,发展中国家水费支出占家庭收入的上限是5%,我认为中国水费支出真到了占家庭收入的5%就不得了了,但涨到百分之二三是完全可能的,据说,北京市民水费支出已经占到收入的1.8%。
   
    毛寿龙:横向比较很困难,毕竟国与国之间的情况不一样。但从国内水平来看,如果北京的水价涨到8元/立方,对普通市民来说会有点偏高。水是基本必需品,人们的生活水平提高后,用水量随之上升了,即使水费上涨,必需的用水还是不会减少。从局部来说,大幅度提价又具有一定的合理性,比如,这是北京水资源缺乏的反映。
   
    傅涛:水价有个演变过程,自来水公司原来是事业单位,自来水最早由中央统一定价,以前没有考虑折旧、没有改制,水价是很低的,但连续4年来,中国平均水价上涨了11%左右。水价跟国家政策也有密切关系,是综合了政治、经济、文化等因素以后各方均衡的结果。目前自来水的成本中很大部分是水厂投资而产生的折旧费用,还涵盖了运营成本、服务成本。很多国家像美国和日本的水价之所以低,是因为政府承担了水务设施的投资责任。
   
    周遥舟:水资源是一种生产要素也是社会必需品。北京市水价现在涨到了3.7元,在15年内涨了20-30倍。有人说,中国水资源定价低,所以涨幅比较高,这仅仅是一个因素。英国1989年水务企业私有化后,就居民用水一块,到2005年的平均涨价是50%,2000-2001年甚至又降了一点,当然后来又逐步增加。相比而言,我国水价特别是大城市上涨幅度是较高的。实际上中国60%的水用在农业方面,20%是生活用水,20%是工业用水。
   
    主持人:这是否意味着廉价资源时代的结束?
   
    王跃生:廉价资源时代已经结束是没有疑问的。我认为水价继续上涨肯定是一个大趋势,水价包括其它基础产品和公共产品上调都有其合理性。
   
    沈大军:国家发改委对物价指数肯定会监控,会对增长幅度进行调控的。
   
    傅涛:水价从性质上包括三个概念:资源价格、工程价格、环境价格。在北欧,国家征收很高的环境税。而在中国,以前并没有收取足够环境费用,环境问题是多年来的累积,现在收取污水费不仅是支付现在的环境成本,同时还要补偿一部分过去的成本。在追求可持续发展的大背景下,水继续涨价是大势所趋,无论是到百分之几都不会奇怪,涨价的原因不是成本倒挂,而是价值倒挂,是多方面利益群体博弈的结果。
   
    曹远征:目前中国资源价格水平是偏低的,没有反映水源的稀缺程度。南水北调说明了北京水资源的稀缺性,稀缺意味着高成本,高成本决定了高价格,价格要综合体现出水作为商品的商品性,还有提供这个产品的服务性。
   
    燕京啤酒为什么不涨价
   
    主持人:水价大幅度上涨对经济发展会有什么样的影响?比如,会否导致一系列资源上涨,最终导致物价水平大幅度上升?
   
    傅涛:我没有细算过这种影响究竟有多大,不过,对工业竞争力会有点影响,但并不是致命的。就水、电、天然气、土地和煤炭等资源价格比较,水价是偏低的,而且所有资源中,水费支出所占的比重也最小。国际上对电和水的支付额是差不多的,但中国在电信和电上的支付都超过了在用水支付。所以水价上调对企业的影响有限。即使是某些用水多的企业受影响大,会导致其向水价低的地方迁移,甚至倒闭,但这正是上调水价的一个目的。
   
    王跃生:我手边也没有这样的数字,不过,肯定会导致耗水工业成本增加。但物价是否上涨,主要不是取决于资源的成本而是取决于市场关系和市场结构。中国现在大多领域是买方市场,生产能力大大过剩,这使企业不得不在生产环节消耗成本的增加。如果不是这样结构的话,包括水在内的资源大幅涨价,肯定会导致连锁反应。
   
    沈大军:尽管北京水价一涨再涨,但燕京啤酒市场价格一点也没有上调,纯净水的价格也基本上没有怎么调。
   
    傅涛:一瓶纯净水能卖多少钱?自来水能值多少钱啊,所以仍旧可以赚很多。
   
    傅涛:近年国内多个水系流域都出现了水资源污染事件,在水源污染的背景下,没有足够的价格不能保障现在百姓有安全的水,不涨价意味着降低服务。水不涨价肯定不行,但也不能一味涨,涨价后的收益归谁要搞清楚。目前,一些自来水企业一方面亏损,一方面职工待遇持续稳步提高,如果没有科学的监管,百姓的钱就可能白花了。
   
    王跃生:我倒是觉得应该利用现在有利的宏观经济形势和条件,主动调整廉价资源发展模式。所以,各种资源的价格肯定是会继续上涨的,但涨到什么程度取决于经济和社会的承受力,取决于决策者的把握。
   
    曹远征:会否导致一系列物价上涨,要看水的费用支出占CPI的权重,权重过大肯定会对其它产品价格有影响。
   
    主持人:2006年,国家发改委将积极推进水、天然气、电、煤的价格改革,今后的价格要逐步提高以体现资源的稀缺性,体现稀缺性的合理的范围究竟是什么?
   
    傅涛:水资源属于国家,水资源稀缺产生的价值应该属于国家,国家不是一个利益集团,这部分收益应该用于修复、保护资源。在这里面隐含的一些问题,我说这是改革的最大难题,要不然体现不了稀缺性的本身价值在哪里——中国提高资源价格没有错误,必须提高,问题是提高以后的使用方向在什么地方,使用主体是谁。
   
    王跃生:资源涨价不要成为某些集团获利的途径,这是问题的核心。如果真是由于成本和资源节约的因素涨价,绝大多数老百姓是可以理解的,但不能成为企业牟利的手段。以前的供水、供电是典型的纵向一体化结构:原水是你搞来的,水加工是你弄的,老百姓用水还是你来管的,上、下游一体化结构必然导致行业垄断。实际上水行业中具有垄断性的是管网,水的生产是完全可以开放和竞争的。
   
    傅涛:水由于重力特征,经济传输半径小,不像电的经济传输距离可以是上千上百公里。在自然垄断范畴里面,管网是毫无疑问的,水厂也是垄断的,因为占地很大,建设成本非常高。英国的水务公司是区域性的,英国有十大自来水公司,涵盖了所有服务。
   
    沈大军:英国在垄断中也引进了一些竞争。
   
    王跃生:比如我国的电业改革就打破了生产的垄断,但上网电价是统一的。
   
    傅涛:但是水的物理特性决定了自来水行业不能实现电力行业一样地实施厂网分离,竞价上网。厂、网分离老百姓必须有收益,而向老百姓提供服务的管网末端,而不是水厂单元,引入竞争的核心是针对最终的服务价格和服务质量。
   
    王跃生:英国的铁路、电力都是这么做的。
   
    傅涛:英国没有把水这么做,恰恰是因为思量了半天觉得做不了,而采取了另外的引入竞争的办法。
   
    王跃生:英国的规模经济是500万人口,这是规模经济的最低限制,低于500万人口,规模经济效率就不足。
   
    沈大军:目前,我国所有省市中,除了西藏,其它地方都已经开征了水资源费。
   
    我国将在近期出台《取水许可资源费征收管理条例》。目前的水资源费征收标准很笼统,表现为地表水低于地下水,经济发达地区较高,,新条例出来后,各省市都会再进行调整。
   
    资源定价改革路线图
   
    主持人:黄河水利委员会《黄河水资源公报》显示,2004年黄河水资源总量为482.65亿立方米,总取水量为444.75亿立方米,水资源取用率达92%,资源利用已突破承载极限。如何建立科学合理的水资源调节机制,有效地调节水资源?
   
    周遥舟:中国现有的流域机构是水利部的派出机构,仅仅代表部门行使权力,无法干预各省政府的决策,调节作用非常有限。松花江、黄河流域机构都在进行相关研究,但现在还是根据历史情况按计划分配,因为很难使几个省的意见达成一致,但在省内可以在不同地区和不同用水户之间调整。
   
    沈大军:目前水利部门也在跟着市场走。现在是分水到省、到县,是权力下放的过程,是从公权、行政权向准物权、物权过渡,是适应市场经济发展要求的过程。但水资源分配机制上,目前还是计划多、市场少。我国目前的流域管理机构只是在宏观上进行配置,并不会涉及流域和区域之间具体划分。
   
    主持人:2006年,我国将在石油、电、水、天然气、煤炭、土地价格等六个方面积极稳妥推进价格改革。“今后,资源价格要逐步提高,价格要体现资源的稀缺性。”这种改革的难点是什么?
   
    毛寿龙:拿水资源来举例。首先是因为水的稀缺和被污染程度两者的矛盾发展到成熟阶段,促使了政府进行水资源价格的市场改革。另外一个改革的触发点是高成本和低价格的矛盾。
   
    水的产权比较难确定。这不只是一个经济范畴,同时是政治问题,政府在当中如何发挥好作用很重要。另外,如何建立健全的民主定价机制也是一大难点。这样一个机制要起到一个政府与民众在资源定价上互相接受的平衡作用,否则改革会出现问题。
   
    曹远征:改革的难点是如何根据实际经济承受能力逐步到位,不能一蹴而就。具体表现在以下几个方面:一是水价结构改革的调整问题;二是调整的速度控制,主要处理好市场改革的签证程序;三是改革要体现社会责任,比如要在价格改革机制中加入增加补贴的因素,包括水量的补贴和价格的补贴。不同的资源有不同的考虑,水资源等属于国家操控的产品不存在全球定价体系,只是地区间的定价模式。石油等国际性产品则要另当别论。
   
    主持人:一个奇怪的现象是,在水价不断上涨的时候,水生产企业却大部分在亏损。中国人民银行发布的最新数据显示,我国半数以上的水生产与供应企业亏损,这是水价上涨的原因之一。如何看待这个问题?
   
    傅涛:水价虽然不断上涨,但自来水公司这5年-10年来却没有太大的盈利增长,因为涨价都被污水处理等环节消耗了。自来水公司亏损将导致水质恶化,因为不会像原来那样进行管道维护。如果现状不得到改变,我可以肯定再过十年,很多城市都会出现水危机。因此,只让自来水企业保本是不行的,除非政府投资。
   
    沈大军:我理解是三方面导致的:一是竞争不足,二是监管不利,三是寻租现象的存在。自然垄断的形成导致竞争不足是明摆着的。我国目前水务体制非常复杂,有的管网已经分离,有的还是纵向一体化,就区域看,水务改革有北京模式、上海模式、深圳模式等等,各不相同。
   
    王跃生:水价一再上涨的原因之一是自来水厂的经营成本在不断上升,要把涨价问题搞清楚,除要考虑百姓的承受力外,还要尽可能使自来水公司的经营成本下降。这是水价改革很重要的一个方面。但在目前这样纵向一体化结构里,外部要监管企业内部的经营成本,是非常困难的。此外,还有政府与企业合谋的因素在里面,且这个因素越来越重要。一般自然垄断行业如电、铁路、燃气等等都存在这样的状况。
   
    毛寿龙:首先,这当中存在着假亏损;另一个问题是缺乏竞争,中国处于一个消费市场竞争太激烈、生产市场缺乏必要竞争的状态。国外水务企业在中国平均有20%的盈利,中国自己的企业却亏损,这是缺乏竞争力的表现。
   
    主持人:国外有什么好的经验可以借鉴吗?
   
    傅涛:水行业竞争的核心是让老百姓花少的钱买到更好的服务,而不是环节上的竞争。因为即使把自来水厂拆分成几百个,但是老百姓直接面对的管网公司仍然只有一个,因此得到的价格和服务也不会有变化。英国和法国代表了在自然垄断行业如何提高效率的两种做法。水务监管主要分为三个内容:一是质量监管,包括服务质量和水质,这主要靠国家制定标准,并进行监管;二是经济监管,包括成本和价格两方面监管;三是准入制度。
   
    法国的绝大部分水设施都归国有,至少理论上讲80%如此。项目都是由国家出资,到底由谁经营就要靠企业的报价和信誉来竞标决定,即特许经营模式。中国目前已经在这么做,但面临的一个很大难题是历史数据需要公开,这样才能让投资者和经营者有一个准确的判断。目前,很多国家水的管理都是采取特许经营模式。中国因为资金不足,采用了目前的BOT项目融资方式,由于回收资金的需要,建设水厂的投资经营期限变长,因为3-5年时间不够投资方收回成本。期限长又带来很多可变因素,如竞价不充分,税怎么处理、土地何如处置等。
   
    英国的水务则完全私有化。英国原本与我国类似,一个城市一个自来水公司,而自撒切尔夫人上台开始着手实行私有化,大约用15年时间建立相关法规,组成10个水务公司,于1989年上市。政府只是承担监管工作,包括环境监管、卫生监管和经济监管。以经济监管机构为例,它虽然属于环保局系统,但是非常独立,管理人员的任命由议会决定,对老百姓负责。经济监管机构制定水价是根据10个水务公司上报的成本价进行核算,定价后5年内基本不再变动。这样,成本低的水务公司自然就盈利丰厚,如果大多数水务公司的成本都有所下降,那么5年后就再降水价。
   
    主持人:我国学习国外进行水务改革面临什么难题?
   
    傅涛:中国现在可谓百花齐放。因为中国没有很好的管理思路,而且受到铁路、电信、电力改革的影响,制度上是混乱的。如,深圳离香港近,香港受英国影响,于是就采用英国模式;上海GDP、人均收入都在国内处于较高水平,但水价却排在最后,因为受日本和美国的影响;北京因为水资源很紧张,比较特殊。总体而言,国际公认的只有上述两条路可以走,但需要法律体系来保证。
   
    沈大军:英国对水服务的监管是全方位的,消费者可以据此投诉。目前,我国对水服务的监管仅限于价格。水价问题的实质是对价格的监管。这考验着政府的监管能力,当然,有国家都面临这样的监管问题。遗憾的是,我国对自来水价格的监督力度很弱,某种程度上搞不清楚水厂的真实成本,导致水厂通过加大成本获取较高利润。我们现在讨论的水价改革还仅仅是价格改革,服务监管几乎还是空白的。
   
    王跃生:英国的铁路运输模式是网运分离,这是国际上普遍认同的改革模式。我觉得我国的水务改革也可以借鉴下这个模式。如北京有10个水厂,生产原水进网价格是统一的,但由于不同水厂经营状况、效率不同,效益就可能有所差异。这种模式至少会激励水务企业改善经营状况、提高效率,水务企业的成本也才有可能降低。从投资多元化来讲,要允许外资和民营企业进入,组建独立的水务公司,否则,如果仍然维持独家垄断,外资的进入只是一家公司股权结构改善而已,并不能产生竞争效果。
   
    周遥舟:亏损不能作为涨价的理由,这会让老百姓认为被动承担自来水厂的亏损。政府要提高价格,是为了提供更好的服务。至于自来水企业的亏损,政府缺乏对其成本、利润率等的有效监控,老百姓更是无法了解这些企业的成本,又凭什么要求老百姓掏钱补亏损?我觉得刚才说的英国监管模式非常好,不光监管价格和成本,还监管服务质量,而且有关公司经营信息和绩效指标公开透明,这样也有利于全社会的监督。
   
    主持人:还有一个非常有意思的现象——虽然国内自来水行业普遍亏损,但还是有大量外资、民营资本削尖脑袋挤入。而且,公共服务领域的一些民营资本和外资,据说获利颇丰如金州控股,如何看待这种反差?
   
    周遥舟:外资和民营资本事先会与政府谈清楚,按照特许合同,处理多少污水,政府(或者国有公司)按照合同价格支付费用,这种项目大都只是直接买污水处理厂或供水厂,对于他们而言,只要购买价格合理,政府不违约就有钱赚。国内自来水公司很多是因为项目亏损的,此外,还有一部分在于供水管网漏失严重,如北京漏失率大大超出日本、美国,据有关统计,每年漏失率达到17%,接近密云水库的蓄水量。
   
    主持人:国家环保总局副局长王玉庆介绍,目前我国城市供水价格是由政府制定的,大部分开征了污水治理费,但相当部分城市收取的污水治理费还没有达到实际成本。针对资源价格存在的问题,王玉庆提出,应加快建立反映环境成本的资源价格体系。如何才能建立起这样的体系?
   
    傅涛:资源定价不能只考虑资源成本,也要计算环境成本,要征收环境污染费,资源成本里包括一定的环境修复成本。要有强有力的机构,征收这些费用并保证将这些费用用于修复环境、修复资源。
   
    周遥舟:我认为环境资源价值可以反映在水价里,但是单独以此建立一个成本体系不太可能。
   
    沈大军:征收水资源费的目的就是要用于水资源的节约、管理和保护等。现在我们付了水服务费,并没有得到相应的服务,这不仅是诚信的问题,也是责任的问题。
   
    毛寿龙:这个体系包括了很多方面,比如费用的补偿问题,污染的处理问题,在一定程度上说要实现是比较困难的。只有通过建立完好的环保机制,不要单靠罚款,提高成本这样的途径,毕竟款罚了,成本提高了,要污染的企业还是会污染。要从根本解决问题。
   
    谢国忠:按照中国目前的情况,经济发展还没有到要建立反映环境成本的资源价格体系,在资源管理上,仍然存在很多的体制问题、法律问题。如今中国很多的地方政府纯粹为了经济快速增长,而不管诸如资源浪费等基本问题,对于在经济建设中的违法现象也没有处罚。应该把基本面问题解决了才和国际水平作比较。从这个意义上说,充分发挥法律作用显得很重要。
   
    水资源税难产?
   
    主持人:既然水资源是紧缺的,就需要赋予其能真正反映紧缺状况的价格。有学者提出,能不能把水资源费改成水资源税。这种设想在执行过程中有没有可行性?
   
    沈大军:目前不可能改,因为现行的条例出来并不久,我国的改革一个是权利下放的过程,所以应该不会出现将来中央集中协调的情况。
   
    傅涛:我认为将来应该要由费改成税。环境污染的治理也是取之于水,用之于水。现在水资源的紧缺是由两个因素造成的,一是用水量过大,一是水污染过于严重。节约管理、保护、修复生态,都是水资源费支付所覆盖的范畴。水资源税受国家支配,而水资源费是归省政府,两者之间存在着利益协调问题。但流域治理是跨省的,不能集中在水利工程或局限在省里面,因为下游地区省份的水资源实际上难以有效治理,修复工作主要是在上游。其实像煤、油等资源已经逐步开始征收资源税,我们目前缺的是流域机构。水资源税最合理的是按照流域征收,不是以省为单位,也不是以国家为单位。以上海为例,上海以工业和城市为主要水资源费的征收对象,必然是水资源费多,但作为下游城市,对水资源的保护、节约、管理的话事权却很少。
    沈大军:将来中央会有一定的解交比例,在中央层次上,实现转移支付。
    周遥舟:资源费目前各省有一套标准,这样怎么能够反映稀缺性呢?我认为应该从流域机构的角度考虑,通过资源稀缺性反映,如在同一流域,上游青海省缺水程度就跟下游地区不一样,但是从流域测评来说是比较合理的。
    傅涛:国际上一条流域的资源费应当是一样的,但在我国很难实现。
 
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